2016年，土地拍賣市場熱度不減，部分一二線重點城市甚至輪番上演“地荒”行情。而城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張占用大量耕地良田，土地開發(fā)強度過高，與資源環(huán)境承載力不相適應(yīng)，以犧牲農(nóng)用地為代價的城鎮(zhèn)化快速擴(kuò)張模式已難以為繼。與此同時，城鎮(zhèn)內(nèi)部卻存在著大量舊村、舊居、舊廠房“三舊”用地以及其他各種原因?qū)е碌目罩谩⒌托в玫亍?/p>

　　如何“喚醒”低效存量用地?11月23日，國土資源部召開《深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)新聞發(fā)布會。根據(jù)指導(dǎo)意見，我國將著力改變城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)主要由政府主導(dǎo)的現(xiàn)狀，建立健全政府引導(dǎo)、部門協(xié)同、公眾參與的工作機制，按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵土地權(quán)利人、集體經(jīng)濟(jì)組織等市場主體和社會力量參與改造開發(fā)，形成形式多樣的改造開發(fā)模式，增強改造開發(fā)的動力。

　　《指導(dǎo)意見》要求各市縣人民政府結(jié)合地方實際，提出低效用地的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，做好調(diào)查摸底、標(biāo)圖建庫和項目實施方案編制等內(nèi)容。尤其是要編制低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃。

　　“深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，減少城鎮(zhèn)外延式擴(kuò)張及新增建設(shè)用地，應(yīng)該是一種趨勢。但舊城改造難度大，情況復(fù)雜，為鼓勵房企和其他社會資本介入，政府應(yīng)適當(dāng)在規(guī)劃和管制上放開些，給產(chǎn)權(quán)人更多自主權(quán)力，在開發(fā)方式上更多讓市場自行決定;同時，適當(dāng)減免稅收。”國土資源部土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云對中國房地產(chǎn)報記者表示。

　　城中村、棚戶區(qū)、破廠房用地將作為改造開發(fā)重點

　　國土部政策法規(guī)司司長王守智在去年《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》發(fā)布會上曾透露，目前我國城鎮(zhèn)低效用地占40%以上，農(nóng)村空閑住宅達(dá)到10%～15%，處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地約5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%。地方低效用地的突出表現(xiàn)是圈而不建、圈而慢建、圈多建少的問題。

　　何為低效土地?國土部副部長趙龍指出，主要表現(xiàn)為4種形態(tài)。

　　一是布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產(chǎn)出率低;二是產(chǎn)業(yè)用地配置不合理，大量工業(yè)用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產(chǎn)業(yè);三是舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房建筑危舊、設(shè)施落后、環(huán)境臟亂，群眾意見大;四是閑置浪費現(xiàn)象存在，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)空城、“鬼城”。

　　如何對低效用地再開發(fā)，《指導(dǎo)意見》主要從兩方面提出了管理措施：

　　一是，嚴(yán)格控制改造開發(fā)范圍，加強規(guī)劃統(tǒng)籌。按照既有利于對低效粗放用地改造、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，又防止標(biāo)準(zhǔn)過低、造成大拆大建的要求，《指導(dǎo)意見》將城鎮(zhèn)低效用地限定在第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設(shè)用地，并且要求權(quán)屬清晰、不存在爭議。2009年以后發(fā)生的建設(shè)用地不納入改造開發(fā)范圍。

　　同時，從節(jié)約集約用地、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、改善人居環(huán)境、提升城市發(fā)展質(zhì)量等方面，提出將禁止類、淘汰類、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的產(chǎn)業(yè)用地，以及老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等作為改造開發(fā)重點。

　　二是健全協(xié)商和社會監(jiān)督機制。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，建立公開暢通的渠道，充分了解和妥善解決群眾利益訴求，做好民意調(diào)查，充分尊重原土地使用權(quán)人的意愿，未征得原土地使用權(quán)人同意的，不得進(jìn)行改造開發(fā)。建立改造開發(fā)項目信息公開制度。嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓相關(guān)程序，規(guī)范土地市場秩序，涉及出讓的必須開展地價評估、集體決策、結(jié)果公示。

　　事實上，自2008年起，國土部和廣東省就共同開展了節(jié)約集約用地試點示范省建設(shè)，推進(jìn)“三舊”改造。2013年以后，浙江、遼寧、上海等省(市)也陸續(xù)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點。但目前城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)進(jìn)展較慢。趙龍指出，主要有三方面因素：首先土地權(quán)利關(guān)系復(fù)雜;其次激勵措施不夠，各方參與積極性不高，一些社會資本望而卻步;第三，部分土地歷史遺留問題多。

　　尤其是過去，“城鎮(zhèn)低效用地改造開發(fā)主要由政府主導(dǎo)，改造后的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發(fā)商的利潤，被改造地塊單位和個人僅能獲取房屋和土地的相應(yīng)補償，無緣分享改造開發(fā)產(chǎn)生的土地增值收益，致使改造開發(fā)困難重重。”趙龍指出。

　　為解決這一問題，《指導(dǎo)意見》提出，一要建立健全政府引導(dǎo)、部門協(xié)同、公眾參與的工作機制，按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵土地權(quán)利人、集體經(jīng)濟(jì)組織等市場主體和社會力量參與改造開發(fā)，形成形式多樣的改造開發(fā)模式，增強改造開發(fā)的動力。

　　二要建立健全平等協(xié)商機制，充分尊重土地權(quán)利人的意愿，提高改造開發(fā)工作的公開性和透明度，妥善解決群眾利益訴求，做到公平公正，實現(xiàn)和諧開發(fā)。

　　三要建立完善經(jīng)濟(jì)激勵機制，協(xié)調(diào)好政府、改造方、土地權(quán)利人等各方利益，實現(xiàn)共同開發(fā)、利益共享。

　　四要嚴(yán)格保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、特色風(fēng)貌和保障公益性用地，統(tǒng)籌安排公共設(shè)施、民生項目和產(chǎn)業(yè)用地，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、文化傳承多贏。

　　房企布局城中村改造并不易

　　城市建設(shè)用地緊張是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個突出問題，這也造成“地王”頻出，地價不斷被抬高，很多房企即便有錢也很難搶到好地塊。而城鎮(zhèn)低效用地盤活利用則潛力巨大。據(jù)廣東省調(diào)查統(tǒng)計，該省城鎮(zhèn)低效用地370多萬畝，改造后可節(jié)約土地超過100萬畝，相當(dāng)于全省4年的新增建設(shè)用地規(guī)模。2011年，深圳土地供應(yīng)就出現(xiàn)拐點：存量土地供應(yīng)首超新增供應(yīng)。4年來，深圳本地開發(fā)商通過城市更新項目拿地已經(jīng)成為主流。

　　中國 指數(shù)研究院報告指出，中國普通住宅用地使用權(quán)年限為70年，按土地使用權(quán)價值折舊計算，年折舊率為1.43%。實際上目前我國城鎮(zhèn)住宅中，四成左右住宅為2000年以前所建，其住宅設(shè)計的宜居性、舒適性將逐漸不能滿足人們的居住需求。同時，在我國城鎮(zhèn)中，仍存在大量的平房，且部分住宅尚不同時擁有廚房與廁所，居住質(zhì)量較差，存在較大的改造空間。參考國內(nèi)外關(guān)于住房年折舊率2%的通行做法，2016～2020年間，住宅拆遷改造需求將達(dá)到29.33億平方米，占總體住房需求的34.4%。

　　而一二線城市由于土地供應(yīng)日趨短缺，正在進(jìn)入“內(nèi)向增長”階段。企業(yè)要維持可持續(xù)開發(fā)業(yè)務(wù)難度加大，在此背景下，能夠盤活大量存量用地的舊城改造模式，成為大型房企的新目標(biāo)。如萬科、華潤、招商地產(chǎn)、金地集團(tuán)、中糧等，早在幾年前就在布局舊城改造。

　　不過，舊城改造雖是房地產(chǎn)發(fā)展新趨勢，但房企想?yún)⑴c進(jìn)來并不容易。由于舊城改造開發(fā)有別于一般的房地產(chǎn)開發(fā)，涉及拆遷、人文歷史遺跡、居民情感等多種因素，且規(guī)劃設(shè)計難度也更高，所需處理關(guān)系更為復(fù)雜，如何獲得政府支持也是一個重要考量，因此要做持續(xù)的舊城改造開發(fā)，對企業(yè)要求也更高。目前來看，資金雄厚、綜合能力強的企業(yè)在舊城改造方面更有優(yōu)勢。而地方政府要想吸引更多社會資本介入，也需要拿出更多更有力度的優(yōu)惠措施。